Le Québec doit cesser d’acheter des projets sans reconstruire sa capacité de décider
Le recours à une entreprise privée n’est pas, en soi, un aveu d’échec. Aucun État moderne ne fabrique seul ses serveurs, ses logiciels, ses ponts, ses équipements médicaux ou l’ensemble des services spécialisés dont il a besoin. L’expertise externe peut accélérer un projet, combler une pénurie temporaire, introduire une compétence rare ou permettre de comparer différentes méthodes.
Le problème commence ailleurs.
Il commence lorsque l’État ne possède plus, à l’interne, les connaissances nécessaires pour définir son besoin, choisir une architecture, estimer les coûts, négocier le contrat, vérifier le travail, refuser une mauvaise solution, maintenir le système et remplacer le fournisseur.
Dans cette situation, l’État ne sous-traite plus seulement une tâche. Il sous-traite progressivement sa capacité de juger.
Il conserve le pouvoir juridique de signer. Il conserve le budget. Il demeure officiellement responsable. Mais une partie croissante de la connaissance réelle se trouve chez ceux qu’il paie. Le ministre annonce. Le dirigeant autorise. L’organisme public administre le contrat. Pourtant, le fournisseur comprend parfois mieux que le donneur d’ouvrage ce qui a été construit, comment le modifier, combien coûterait son remplacement et quelles conséquences entraînerait une rupture.
C’est ainsi qu’une dépendance technique devient une dépendance institutionnelle.
Le Québec ne peut pas prétendre renforcer sa capacité de décider tout en laissant s’éroder sa capacité de concevoir, d’exécuter et de vérifier ses propres décisions. Un État qui veut devenir plus autonome doit savoir ce qu’il doit accomplir lui-même, ce qu’il peut confier au marché et ce qu’il ne doit jamais perdre.
Le marché public n’est pas un détail administratif
En 2024-2025, les organismes publics québécois ont conclu 30 795 contrats d’au moins 25 000 dollars, pour une valeur totale d’environ 26,3 milliards. Les contrats de services représentaient 10,6 milliards, soit 40 % de cette valeur. Les contrats liés aux technologies de l’information atteignaient à eux seuls 5,36 milliards, ou 20 % du total.
La majorité de la valeur, soit 74 %, provenait d’appels d’offres publics. Les contrats de gré à gré comptaient toutefois pour près de 6,7 milliards. Parmi ceux-ci, 2 931 contrats égaux ou supérieurs aux seuils d’appel d’offres public représentaient environ 5,76 milliards. Ces chiffres ne démontrent pas, à eux seuls, une mauvaise gestion. Ils révèlent toutefois l’ampleur du pouvoir exercé par l’intermédiaire des marchés publics. Secrétariat du Conseil du trésor, statistiques 2024-2025
Chaque contrat organise une relation de pouvoir.
Il détermine qui possède l’information, qui prend les décisions quotidiennes, qui assume le risque, qui contrôle les modifications, qui peut interrompre les travaux et qui deviendra indispensable une fois le projet implanté.
Un marché public ne sert donc pas seulement à acheter un bien ou un service. Il répartit la connaissance, la responsabilité, les droits et les dépendances entre l’État et le fournisseur.
Pourtant, le débat public se limite souvent à trois questions : le contrat a-t-il respecté les règles? Le prix était-il raisonnable? Le projet a-t-il été livré à la date annoncée?
Ces questions sont nécessaires. Elles demeurent insuffisantes.
Un contrat peut être légal, attribué au terme d’un processus conforme et livré dans les limites du budget, tout en créant une dépendance durable. Un système peut fonctionner le jour de son lancement tout en étant impossible à modifier sans le fournisseur. Un projet peut respecter son enveloppe officielle parce que certains coûts internes, certaines étapes d’implantation ou certaines dépenses futures ont été exclus du calcul.
La conformité ne garantit pas la maîtrise.
L’État perd d’abord la capacité de définir son propre besoin
La faiblesse la plus dangereuse apparaît avant même la publication de l’appel d’offres.
Un organisme sait qu’un système doit être remplacé. Il connaît les plaintes des usagers, les délais, les doublons et les limites de l’outil existant. Mais il ne possède pas nécessairement une représentation complète de ses processus, de ses données, de ses obligations légales, de ses dépendances et des résultats qu’il veut obtenir.
Il demande alors au marché de l’aider à préciser son besoin.
Ce recours peut paraître raisonnable. Il crée pourtant une confusion profonde. Le fournisseur potentiel n’est plus seulement appelé à proposer une manière d’exécuter une décision publique. Il participe à la définition de la décision elle-même.
Celui qui définit le problème influence nécessairement la solution.
Une entreprise spécialisée dans un produit aura tendance à décrire le besoin d’une manière compatible avec ce produit. Une firme qui vend des heures de consultation peut favoriser une démarche exigeant beaucoup d’accompagnement. Un fournisseur déjà présent connaît les systèmes existants mieux que ses concurrents et peut transformer cette connaissance en avantage contractuel.
Il ne s’agit pas d’accuser chaque entreprise de mauvaise foi. Une entreprise répond à ses intérêts, à ses compétences et à son modèle commercial. C’est normal. La responsabilité de protéger l’intérêt public appartient à l’État.
Pour l’exercer, l’État doit arriver au marché avec une compréhension suffisamment mûre de ce qu’il veut accomplir. Il doit distinguer le besoin du produit, la fonction du logiciel, le résultat de la méthode et l’intérêt public de l’intérêt commercial.
L’Autorité des marchés publics a justement relevé cette faiblesse dans son analyse de onze projets numériques publics réalisés entre 2010 et 2025. Elle constate notamment que les besoins sont souvent mal définis et trop rapidement centrés sur une solution technologique. La conception demeure insuffisante, les coûts et les échéanciers sont sous-estimés, la mobilisation des ressources internes est déficiente et les mécanismes contractuels sont mal maîtrisés. Autorité des marchés publics, mai 2026
Ce ne sont pas onze accidents séparés. Ce sont les manifestations répétées d’une faiblesse d’architecture.
Le fournisseur devient indispensable lorsque l’État cesse d’apprendre
Une organisation acquiert de l’expérience lorsqu’elle accomplit un travail, conserve les traces de ses décisions, analyse ses erreurs et transmet les connaissances acquises à ses employés.
La sous-traitance peut briser ce cycle.
Une équipe externe arrive, réalise le mandat, produit des documents, puis quitte. Une nouvelle firme remporte le contrat suivant. Des employés publics ont suivi le projet, mais plusieurs ont été affectés à d’autres tâches. Certains quittent leur poste. D’autres n’ont jamais disposé du temps nécessaire pour assimiler les choix techniques et organisationnels.
Sur papier, l’État a obtenu les livrables prévus. Dans les faits, une partie du savoir disparaît avec l’équipe contractuelle.
Le problème devient manifeste quelques années plus tard. Le système doit être modifié. Une nouvelle norme entre en vigueur. Une faille de sécurité apparaît. Les besoins des usagers changent. L’organisme découvre alors que la documentation est incomplète, que les connaissances sont dispersées et que certains choix structurants ne sont compris que par le fournisseur initial.
Le fournisseur n’a pas nécessairement organisé cette dépendance. Elle peut résulter de décisions ordinaires : manque de personnel interne, échéancier précipité, documentation négligée, architecture mal définie, droits de propriété intellectuelle mal négociés ou absence de véritable transfert des connaissances.
Le résultat demeure le même : l’État doit rappeler ceux qui savent.
Il paie alors une seconde fois pour comprendre ce qu’il a déjà payé une première fois pour faire construire.
Cette dépendance ne se mesure pas seulement en dollars. Elle réduit la liberté de décision. Changer de fournisseur devient risqué. Modifier le système coûte cher. Le mettre en concurrence exige une longue phase de découverte. Les délais de sortie deviennent politiquement difficiles à accepter. L’administration choisit donc la continuité, même lorsque les résultats sont décevants.
Le contrat prend fin. La captivité demeure.
Acheter de l’expertise ne doit jamais signifier abandonner la compétence
Il faut sortir d’un faux choix.
Le Québec n’a pas à choisir entre tout faire à l’interne et tout confier au privé. Ces deux modèles seraient également absurdes. Certaines expertises sont trop rares, trop ponctuelles ou trop rapidement changeantes pour être maintenues en permanence dans chaque ministère. Des entreprises peuvent offrir une expérience précieuse acquise auprès de plusieurs organisations.
La vraie question porte sur la répartition des fonctions.
L’État peut acheter une expertise sans céder la définition de ses objectifs. Il peut confier une réalisation sans abandonner l’architecture. Il peut utiliser un produit commercial sans perdre la propriété de ses données. Il peut retenir un fournisseur pour l’entretien sans devenir incapable d’organiser son remplacement.
Certaines capacités doivent toujours demeurer sous maîtrise publique :
la définition du besoin;
l’architecture générale;
la connaissance des processus;
la propriété et la classification des données;
l’évaluation des risques;
la décision d’accepter ou de refuser un livrable;
la mesure des résultats;
la gestion de la sécurité;
le contrôle des accès;
la préparation de la continuité;
la capacité de changer de fournisseur.
Les entreprises peuvent contribuer à chacune de ces fonctions. Elles ne doivent pas en devenir les seules détentrices.
Le principe est simple : l’État peut sous-traiter une production. Il ne doit pas sous-traiter son jugement.
Le prix d’achat masque souvent le coût de la dépendance
Les décisions contractuelles sont fréquemment évaluées selon le coût immédiat. Cette mesure favorise les propositions qui paraissent moins chères au moment de l’autorisation.
Mais le prix initial ne représente qu’une partie du coût réel.
Il faut aussi compter les licences, l’hébergement, l’intégration, la conversion des données, l’entretien, les mises à jour, la cybersécurité, la formation, les modifications, les interruptions, les ressources internes mobilisées, les renouvellements et la sortie éventuelle.
Une offre moins chère peut devenir beaucoup plus coûteuse si elle enferme l’organisme dans un format propriétaire, une architecture fermée ou une dépendance envers des compétences que seul le fournisseur possède.
À l’inverse, une solution plus chère au départ peut devenir préférable si elle assure l’interopérabilité, la documentation, la transférabilité et une véritable capacité de remplacement.
L’État doit donc mesurer le coût complet sur la durée de vie du système, y compris le coût de sortie.
Cette dernière dépense est souvent traitée comme une hypothèse lointaine. Elle devrait être considérée dès le départ. Si l’organisme ne sait pas comment récupérer ses données, transférer ses opérations, former un remplaçant ou fonctionner temporairement sans le fournisseur, il ne possède pas une stratégie contractuelle. Il possède une dépendance non chiffrée.
Un contrat sérieux devrait établir, avant même sa signature, les conditions de sa propre fin.
La concurrence n’existe pas lorsque personne d’autre ne peut reprendre le travail
Un appel d’offres ne crée pas automatiquement une concurrence réelle.
Plusieurs entreprises peuvent déposer une soumission au début d’un projet. Après quelques années, une seule peut encore posséder la connaissance, les accès, les outils et l’expérience nécessaires pour poursuivre les travaux sans rupture majeure.
La concurrence était présente lors de l’acquisition. Elle a disparu pendant l’exploitation.
C’est pourquoi la politique contractuelle ne doit pas seulement compter le nombre de soumissionnaires. Elle doit préserver les conditions qui permettront à d’autres fournisseurs de participer plus tard.
Cela exige des formats ouverts lorsque c’est possible, des interfaces documentées, des droits d’utilisation suffisamment larges, une architecture modulaire, des données exportables et une documentation continuellement mise à jour. Il faut aussi empêcher qu’un fournisseur contrôle seul les clés techniques nécessaires à la continuité du service.
L’enjeu dépasse l’informatique.
Dans les infrastructures, l’ingénierie, la santé, les transports et les services sociaux, la même logique s’applique. Lorsqu’une organisation publique perd sa capacité d’évaluer les travaux, d’estimer les coûts ou de surveiller la qualité, elle dépend de ceux qu’elle doit contrôler.
Un État incapable de vérifier n’achète plus dans un marché. Il négocie à partir de sa propre faiblesse.
Une doctrine québécoise de maîtrise contractuelle
Le Québec devrait adopter une doctrine publique de maîtrise contractuelle. Elle ne remplacerait pas les règles d’intégrité et de concurrence. Elle ajouterait une question aujourd’hui trop souvent absente : quelle capacité l’État conservera-t-il après l’exécution du contrat?
Cette doctrine pourrait reposer sur sept obligations.
Premièrement, chaque projet important devrait désigner clairement les fonctions qui doivent demeurer sous maîtrise publique. Cette décision devrait être prise avant le choix du fournisseur. Elle comprendrait notamment l’architecture, les données, la sécurité, l’acceptation des travaux et la stratégie de sortie.
Deuxièmement, aucun grand contrat ne devrait être autorisé sans une équipe interne possédant le temps, le mandat et les compétences nécessaires pour le diriger. Une ressource publique affectée au projet à temps partiel, tout en conservant ses responsabilités ordinaires, ne constitue pas une capacité réelle.
Troisièmement, le coût complet devrait être publié dans le dossier d’autorisation. Il devrait comprendre le démarrage, l’implantation, les ressources internes, l’exploitation, les licences, l’entretien, les mises à jour, la sécurité et la sortie. Toute exclusion devrait être explicitement justifiée.
Quatrièmement, les contrats devraient imposer un transfert vérifiable des connaissances. Il ne suffit pas de livrer quelques manuels à la fin du projet. L’équipe interne doit démontrer qu’elle peut exploiter, surveiller et modifier le système. Le transfert devrait être testé, comme on teste une mesure de continuité.
Cinquièmement, les données produites ou administrées dans le cadre d’une mission publique devraient demeurer accessibles à l’organisme dans des formats documentés et réutilisables. Le fournisseur ne devrait jamais pouvoir transformer la complexité d’une extraction en moyen de retenir son client public.
Sixièmement, chaque système critique devrait posséder un plan de réversibilité. Ce plan préciserait les délais, les responsabilités, les formats de transfert, les coûts, les droits requis, les mesures temporaires et les critères permettant de confirmer que la transition est achevée.
Septièmement, les organismes devraient publier un bilan après les grands projets : objectifs initiaux, coûts complets, délais, modifications, bénéfices obtenus, incidents, dépendances créées et connaissances acquises. Un État qui ne tire pas de leçons publiques de ses projets condamne chaque organisme à répéter les erreurs des autres.
Ces obligations doivent être mesurables.
Le gouvernement pourrait publier annuellement la proportion des projets critiques dotés d’une architecture interne, d’un responsable public compétent, d’un coût complet, d’un plan de sortie testé et d’un transfert des connaissances validé. Il pourrait aussi suivre la concentration des dépenses par fournisseur, le nombre de renouvellements sans concurrence et les dépenses nécessaires pour maintenir d’anciens systèmes.
Une politique sans indicateur devient vite une intention. Une doctrine de maîtrise doit produire des preuves.
Reconstruire la fonction publique, pas seulement surveiller les contrats
La réforme contractuelle ne suffira pas si l’État demeure incapable de recruter et de conserver les personnes qui doivent l’appliquer.
On ne peut pas demander à un organisme de maîtriser son architecture s’il ne possède pas d’architectes expérimentés. On ne peut pas exiger une estimation indépendante des coûts sans économistes, ingénieurs, spécialistes des données, responsables de produit et gestionnaires contractuels capables de la produire.
L’État doit donc déterminer les compétences qu’il considère comme stratégiques et leur offrir de véritables carrières publiques.
Cela exige des conditions salariales crédibles, mais pas seulement. Les spécialistes veulent aussi disposer d’un pouvoir réel sur les décisions, travailler sur des mandats structurants, perfectionner leurs connaissances et voir leur expertise respectée.
Trop souvent, l’employé public porte la responsabilité officielle tandis que le consultant externe possède l’information, l’expérience et l’accès aux décideurs. Une telle organisation démoralise les équipes internes et pousse les meilleurs éléments vers le marché privé. L’État réagit ensuite en achetant, à contrat, les compétences qu’il n’a pas su retenir.
Le cycle se referme.
Il faut l’inverser. L’expertise externe doit renforcer les équipes publiques, non les remplacer. Chaque contrat important devrait laisser l’organisme plus compétent qu’avant. Si le fournisseur quitte et que l’État comprend moins bien son propre système qu’au début, le projet a créé une dette institutionnelle, même s’il a livré tous ses documents.
La souveraineté commence dans les capacités ordinaires
Le débat sur la souveraineté se concentre souvent sur les grands pouvoirs : fiscalité, commerce, frontières, défense, monnaie et relations internationales. Ces pouvoirs comptent. Mais leur exercice dépend d’une réalité moins spectaculaire : l’administration.
Un État ne perçoit pas un impôt par une déclaration de principe. Il lui faut des lois, des données, des employés, des systèmes, des contrôles, des recours et des mesures de continuité. Il ne protège pas une frontière par un discours. Il lui faut des infrastructures, des procédures, des ententes, des effectifs et une chaîne de commandement.
La maîtrise politique repose sur des capacités administratives.
Le Québec doit donc regarder ses contrats actuels comme un test. S’il ne parvient pas à préserver son autonomie dans les domaines où il exerce déjà le pouvoir, il aura de la difficulté à convaincre qu’il peut assumer davantage de responsabilités.
L’indépendance ne rendrait pas automatiquement l’État plus compétent. Elle augmenterait ses pouvoirs et ses obligations. Elle exigerait donc une fonction publique capable de concevoir les politiques, d’administrer les services, de contrôler les fournisseurs et d’assurer la continuité lorsque les circonstances se détériorent.
Préparer un État souverain ne consiste pas seulement à dresser la liste des compétences à rapatrier d’Ottawa. Il faut également déterminer les capacités que Québec doit reconstruire chez lui.
Qui possède les données?
Qui comprend les systèmes?
Qui peut reprendre les opérations?
Qui vérifie les coûts?
Qui peut refuser le fournisseur?
Qui maintient le service en cas de rupture?
Ces questions paraissent techniques. Elles sont profondément politiques.
Retrouver la maîtrise
Le Québec n’a pas besoin de fermer la porte aux entreprises. Il a besoin d’entrer dans chaque relation contractuelle avec une idée claire de ce qu’il veut conserver.
Le marché peut fournir des outils, des équipes et des connaissances. Il ne remplacera jamais la responsabilité de l’État. Une entreprise peut livrer un système. Elle ne peut pas définir à la place du peuple québécois ce que l’administration doit accomplir, quelles données elle doit protéger, quels risques elle doit accepter et quelle dépendance elle peut tolérer.
La question n’est donc pas de savoir si le Québec doit acheter.
La question est de savoir s’il apprend, s’il conserve et s’il demeure libre après avoir acheté.
Un État maître de ses contrats sait définir son besoin, choisir son architecture, protéger ses données, vérifier les travaux, maintenir ses services et remplacer un fournisseur. Il utilise le marché sans se livrer au marché.
Un État qui perd ces capacités peut encore signer des contrats, annoncer des projets et inaugurer des plateformes. Il peut même donner l’apparence du mouvement.
Mais lorsqu’il doit payer quelqu’un d’autre pour comprendre ses propres décisions, il ne maîtrise déjà plus entièrement son pouvoir.
