Stéphane Dion vient de nous offrir une démonstration assez révélatrice de la conception fédérale des relations internationales. Dans un texte publié aujourd’hui dans Policy Magazine, il défend la décision de Mark Carney de refuser au premier ministre du Québec, Paul St-Pierre Plamondon, un droit de parole officiel lors du Sommet Canada–Union européenne tenu à Montréal les 29 et 30 octobre.
Son raisonnement repose sur une idée simple : le Canada doit pouvoir parler d’une seule voix à l’étranger.
Sur le principe, je peux comprendre. Une négociation internationale exige une certaine cohérence. Mais cette cohérence devient problématique lorsqu’elle sert à décider qui peut parler, qui doit se taire et quels intérêts seront considérés comme secondaires.
C’est précisément ce que le débat actuel nous oblige à examiner.
Dion reconnaît que la doctrine Gérin-Lajoie permet au Québec d’exercer une présence internationale dans ses champs de compétence. Il rappelle toutefois qu’elle n’a jamais été formellement reconnue par Ottawa ni consacrée comme telle par les tribunaux.
C’est exact. Mais cette précision juridique ne règle pas la question politique.
Car la doctrine Gérin-Lajoie n’est pas une invention du Parti Québécois. Elle remonte au 12 avril 1965, sous le gouvernement libéral de Jean Lesage. Elle affirme un principe fondamental : les compétences constitutionnelles du Québec doivent pouvoir se prolonger sur la scène internationale.
L’idée est parfaitement cohérente. Lorsqu’un gouvernement possède la responsabilité de l’éducation, de la culture ou de certains services publics, pourquoi devrait-il abandonner systématiquement à Ottawa la représentation internationale de ses intérêts ?
Paul Gérin-Lajoie posait d’ailleurs une question qui conserve toute sa pertinence : pourquoi le gouvernement chargé d’appliquer une entente ne pourrait-il pas participer directement à sa négociation ?
Soixante et un ans plus tard, cette interrogation demeure sans réponse pleinement satisfaisante.
Dion soutient que le fédéral ne pourrait plus conduire une politique étrangère si les provinces exigeaient qu’il s’efface dans leurs domaines de compétence.
Mais personne n’a besoin de faire disparaître la diplomatie canadienne pour reconnaître les responsabilités du Québec.
C’est là que son argument devient discutable. Il présente une opposition entre l’efficacité diplomatique du Canada et l’affirmation internationale du Québec, alors que les deux peuvent coexister.
La véritable question concerne les conditions de cette coexistence.
Ottawa possède des responsabilités internationales importantes. Le Québec détient des compétences constitutionnelles qu’Ottawa ne peut pas simplement absorber en signant des accords avec d’autres pays.
Dion le reconnaît lui-même : un traité international ne permet pas au gouvernement fédéral de modifier unilatéralement le partage des compétences.
Ce constat devrait normalement conduire à une conclusion assez simple. Si les décisions internationales touchent directement les responsabilités québécoises, le Québec doit participer sérieusement à leur élaboration.
Pas seulement être informé lorsque les décisions essentielles sont déjà prises.
Pas simplement être consulté lorsque cela convient au gouvernement fédéral.
Et certainement pas devoir démontrer son adhésion au projet canadien pour mériter une place à la discussion.
Or, c’est précisément sur ce dernier point que le texte de Dion devient particulièrement révélateur.
Il suggère que Mark Carney aurait peut-être adopté une attitude différente si le premier ministre du Québec avait été Christine Fréchette ou Charles Milliard. Selon lui, il serait préférable que le dirigeant québécois souhaite la réussite du Québec dans un Canada uni.
Cette remarque mérite qu’on s’y arrête.
Depuis quand la légitimité internationale d’un premier ministre québécois dépend-elle de ses convictions constitutionnelles ?
Paul St-Pierre Plamondon dirige aujourd’hui le gouvernement du Québec parce que les électeurs lui ont confié cette responsabilité. Son mandat démocratique ne devient pas moins légitime parce qu’il défend l’indépendance.
Un gouvernement fédéral n’a pas à choisir les premiers ministres provinciaux avec lesquels il préfère collaborer.
Il doit composer avec ceux que les citoyens ont élus.
Il faut également regarder ce qui se discutait réellement au sommet.
Dans son allocution du 30 octobre, Mark Carney a annoncé une ambitieuse coopération avec l’Union européenne. Les discussions concernent notamment l’intelligence artificielle, l’énergie, les minéraux critiques, le commerce numérique, la recherche et les échanges étudiants.
Plusieurs de ces secteurs touchent directement des responsabilités ou des intérêts économiques majeurs du Québec.
On ne parle donc pas uniquement de protocole diplomatique.
On parle de marchés commerciaux, de ressources naturelles, d’établissements d’enseignement, d’entreprises et de décisions dont les conséquences pourront se faire sentir pendant des années.
Il serait toutefois inexact de prétendre que le Québec a été complètement absent de tous les échanges entourant le sommet. Son ministre des Relations internationales, Dieudonné Ella Oyono, a notamment participé à une activité économique organisée en marge des rencontres.
Mais cette présence ne nous indique pas quelle influence réelle Québec a pu exercer sur les négociations officielles.
Voilà ce qu’il faudrait établir.
Sur quelles propositions le gouvernement québécois a-t-il été consulté ? Quels engagements pourraient nécessiter son intervention ? Quelles garanties possède-t-il concernant ses compétences ?
Ce sont des questions de responsabilité gouvernementale, pas seulement de susceptibilité politique.
Il faut aussi reconnaître une limite à l’argument de Paul St-Pierre Plamondon. La doctrine Gérin-Lajoie ne crée pas automatiquement un droit juridiquement opposable de prononcer un discours à chaque sommet international.
Mark Carney pouvait donc refuser cette demande sans nécessairement contrevenir à une obligation juridique précise.
Mais avoir le pouvoir de refuser ne signifie pas que le refus constitue la meilleure décision politique.
Ottawa avait d’ailleurs offert au premier ministre québécois un rôle d’accueil et une place à la table des dirigeants européens. Ce n’était pas rien. Ce n’était pas non plus l’équivalent d’une intervention officielle exprimant les positions du Québec.
La distinction mérite d’être faite.
Quant à la décision de St-Pierre Plamondon de ne pas participer personnellement au sommet, elle comporte également un coût. Une chaise vide rend un désaccord visible, mais elle peut aussi priver un gouvernement d’occasions d’influence.
Ce geste devra donc être suivi d’initiatives concrètes.
Québec devrait notamment réclamer un mécanisme clair de consultation et de participation aux négociations touchant ses compétences. Il devrait également demander la divulgation des engagements susceptibles d’entraîner des obligations pour ses institutions.
Ce serait une manière de transformer un affrontement protocolaire en revendication institutionnelle durable.
Pour ma part, je trouve particulièrement significatif que Dion insiste autant sur la nécessité de préserver une seule voix canadienne.
Une voix commune peut être utile lorsqu’elle résulte d’une véritable concertation. Elle devient beaucoup moins représentative lorsqu’un gouvernement impose sa position aux autres et appelle ensuite cela l’unité.
La doctrine Gérin-Lajoie repose justement sur le refus de confondre représentation fédérale et disparition des responsabilités québécoises.
Elle n’a jamais garanti au Québec tous les pouvoirs d’un État indépendant. Mais elle a contribué à construire une capacité d’action internationale que les gouvernements successifs ont jugée nécessaire de préserver.
Et cette distinction nous ramène au fond du problème.
Le Québec possède déjà des responsabilités importantes, une économie ouverte sur le monde, des institutions distinctes et des intérêts qui ne coïncident pas toujours avec ceux du gouvernement canadien.
Son droit de défendre ces intérêts ne devrait pas dépendre de l’acceptation préalable de la vision politique d’Ottawa.
Stéphane Dion présente l’unité de la parole canadienne comme une condition de l’efficacité diplomatique. Je crois plutôt que l’efficacité d’une fédération se mesure aussi à sa capacité de respecter les gouvernements qui la composent, même lorsqu’ils défendent des orientations différentes.
Le véritable enjeu n’est donc pas de savoir si Mark Carney pouvait empêcher Paul St-Pierre Plamondon de prononcer un discours.
Il pouvait le faire. Il l’a fait.
La question est de savoir pourquoi la représentation internationale du Québec demeure aussi dépendante du bon vouloir politique du gouvernement fédéral, même lorsque ses propres compétences sont concernées.
C’est cette dépendance qu’il faut maintenant examiner sans détour.
Car derrière le débat sur un microphone se trouve une question beaucoup plus importante : qui possède réellement le pouvoir de défendre les intérêts du Québec lorsque les décisions se prennent à l’étranger?
Et surtout, à qui ce pouvoir doit-il rendre des comptes ?
